一把手權力過于集中，讓組織程序紛紛“失語”，致使突擊提拔調整干部現象屢見不鮮
根據中央巡視工作領導小組的部署，10月31日至11月1日，中央第一巡視組向廣西壯族自治區反饋巡視情況。組長項宗西表示，在干部選拔任用工作方面，廣西有的領導干部在職務變動時突擊提拔調整干部。
《瞭望》新聞周刊記者梳理2013年兩輪巡視工作發現，選人用人問題幾乎成為各個被巡視地區(單位)被點名的“標配”。從中央巡視組各地的反饋意見來看，違規突擊提拔調整干部現象并不鮮見。
“突擊提拔調整干部，是主要領導交接期較為常見的腐敗行為。”北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授認為，“盡管中央三令五申，但類似案件仍頻繁發生，暴露了現行干部任用體制中還存在短板。”
“最根本性的問題，還在于有些地方或部門一把手權力過于集中，在提拔任用干部方面一言九鼎。在這種絕對權力的高壓下，民主推薦、組織考察、常委會討論等程序，均容易成為一道道虛擬防線。”李成言說。
在李成言看來，要杜絕突擊提拔調整干部現象的發生，就必須從加強和改善民主監督入手，讓選人用人失去暗箱操作的空間。
“高壓線”屢被觸碰
最近兩年，有些領導干部在職務變動時突擊提拔調整干部，由于涉及人員甚眾，又往往看不到過硬的提拔依據，曾一度引發社會高度關注。
比較典型的是，今年2月，一條消息占據了各大網站頭條：中央紀委通報：武漢市委宣傳部原部長離任前違規突擊提拔19名干部。案發后，3名負有相關責任的領導干部受到黨內嚴重警告處分，涉及到的19名干部都被降為原職，工資降為原級。
再比如，今年6月，江西省委常委、秘書長趙智勇涉嫌違紀被免職后，就被媒體曝出，他2006年離開九江前1個月，曾突擊提拔了一批女干部，有的學校老師直接被提拔為區團委副書記，不少屬于破格提拔，但后來接任的領導在接到群眾反映后，又把提拔的一部分女干部打回原單位。
此外，山西省長治縣原縣委書記王虎林在離任前批發430頂官帽，河北省青龍縣原縣委書記高東輝在得知調任消息后突擊提拔調整283名干部，湖南省株洲縣原縣委書記龍國華高升時頂風突擊提拔100多名官員……
對“突擊提拔干部”，中央早有明令禁止。在2002年中央發布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十三條就明確規定，“不準臨時動議決定干部任免”；“不準在機構變動和主要領導成員工作調動時，突擊提拔調整干部，或者干部在調離后，干預原任職單位的干部選拔任用。”
今年1月14日，中央印發新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十一條也明確規定，“不準在工作調動、機構變動時，突擊提拔、調整干部。”
中央組織部今年1月25日印發的《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》還指出，凡出現“帶病提拔”、突擊提拔、違規破格提拔等問題，都要對選拔任用過程進行倒查，存在隱情不報、違反程序等失職瀆職行為的，不僅查處當事人，而且追究責任人，一查到底、問責到人。
由此可見，長期以來，中央一直把領導干部在職務變動時“突擊提拔調整干部”視為不準碰觸的“高壓線”，并對此三令五申。但遺憾的是，仍有些地方領導干部置黨紀政令于不顧，大著膽子，一意孤行。
在國家行政學院胡仙芝研究員看來，如果這種腐敗現象得不到遏制，會導致“官場小圈子”、“裙帶之風”盛行，而清廉務實的干部會遭排擠，導致跑官要官、封官許愿等違反人事組織紀律的問題頻繁出現，嚴重危害官場生態。
“一把手”權力過于集中
在一個部門、一個地方能臨時動議、突擊提拔調整干部的人，決非等閑之輩，只有主要領導干部才有此大能量。那么，這些主要領導干部明知違法，卻為何執意為之呢？
從以往披露的案例來看，每次“突擊提拔調整干部”都與腐敗脫不了干系。比如，有些領導干部在職務變動時突擊提拔調整干部的原因，既有可能是離職前想拉攏下屬，或想借提拔再撈一把；有些可能是組織談話前，該領導干部已對下屬做了某種不合法的承諾，只好冒險提拔；有個別領導干部無法“軟著陸”，就會心存僥幸地動用手中將要作廢的權力提拔親信，以扶植代理人來鞏固自己的權力網絡，使權力能夠“期權化”，等等。
在各種利益驅動下，有些地方一把手突擊提拔調整干部，標準不是德才兼備，而是異化為與自己是否親近，是否聽話，甚至是暗中“進貢”的錢財多少。由此，有些地方一把手突擊提拔調整干部，連基本的“組織考察”、“紀委鑒定”等程序都沒走完，就直接上常委會討論。
在現實中，突擊提拔干部行為被上級發現的概率極低。即便是事情敗露，往往是被“高高舉起，輕輕放下”，而受到的最嚴厲處罰也多為“黨內嚴重警告處分”等等，更不要說受到法律制裁，這樣的處罰缺乏有效的威懾力。
在胡仙芝看來，目前對突擊提拔調整干部現象還基本沒有形成有效的問責制度，主要原因在于，人事決策權基本歸屬于黨委領導班子，所以有時雖然一把手強行決定，其他委員一般無力抗衡。而作出決定后追究倒查責任，責任往往需要整個集體來承擔。這樣就存在風險小而收益大的問題。這讓有些領導干部心存僥幸、一試“身手”。
從以往案例來看，對被提拔者也往往是“降為原職，工資降為原級”，并沒對被提拔者與違規者之間是否有權錢交易等違法行為展開調查，這種“大事化小，小事化了”的做法，給外界留下了巨大的猜想空間。
多位受訪專家認為，黨政干部的選拔任用，有一整套組織程序和管理監督手段，比如組織考察、民主推薦、領導談話、公開競聘、集體討論等。但突擊提拔調整干部現象屢見不鮮，最深層次的原因，還在于有些地方黨政機關一把手權力過于集中，權力失去有效的監督制約。
北京師范大學政府管理學院政治學研究所所長沈友軍副教授接受本刊記者采訪時分析認為，在現實中，有些地方黨政機關一把手往往大權獨攬，事無巨細，都要“親自”拍板，提拔任用以及人事調動更是一把手說了算。最終，什么常委會提名，什么組織考察，都要體現出一把手的意愿。
“一把手權力過于集中，而監督失效，主要體現為‘上級監督太遠、同級監督太弱、下級監督太難’。于是，在選人用人方面，組織程序紛紛‘失語’，致使突擊提拔調整干部現象屢見不鮮。”沈友軍說。
從加強權力約束入手
多位受訪專家認為，嚴肅用人紀律，清除違規突擊提拔調整干部的腐敗現象，須從加強權力約束入手，從改善民主監督入手，從杜絕暗箱操作入手。
“根據以往案例，突擊提拔背后大都存在買官賣官的腐敗。”李成言說，“要避免這種‘突擊腐敗’現象發生，就必須加大對違規‘突擊提拔’的懲處力度。只有對違規者問責到位，才能以儆效尤，維護用人制度的公正性和純潔性。”
“對于突擊提拔調整干部的案件，應實行‘四不放過’。”李成言建議，不確定“突擊提拔”的性質不放過，不查清“突擊提拔”中的貓膩不放過，不處理“突擊提拔”的責任人不放過，不總結經驗教訓制定整改措施不放過。
“只要層層追責，領導干部在選人用人的時候，就心有所懼、不敢違規，‘突擊提拔’之類的鬧劇就會隨之減少。”李成言說，同時應倒查追究領導干部“用人失察”的連帶責任，如此一來，想在離任之前突擊提拔親信的領導干部就會三思而行。
“制約地方一把手用人權，主要是規范一把手用人權的行使范圍、方式和方法，壓縮自由裁量的空間。只有如此，才能不會使組織干部部門和領導班子集體研究淪為擺設。”胡仙芝認為，“干部人事部門須認真考察任用對象，廣泛收集群眾的意見和建議。干部的任用和升降，應多聽聽群眾的反映。領導班子集體研究必須充分執行民主集中制，確保每一位成員的意見得到完整表達。”
此外，加大對地方一把手用人權的監督。“有關部門的巡視、審計等，更多是事后監督，耗費的成本也比較大。”胡仙芝說，“對領導干部，尤其是地方一把手，最主要的還要不斷強化和完善多種有效形式的監督，讓領導干部對手中的權力心存敬畏，使他們能夠干凈做事。”
“選人用人要有程序的公正，才能保證結果的公正。”胡仙芝認為，“領導干部的任何權力，都是人民賦予的，公權并非少數人的私器。領導干部自身也應擺正權力觀，這樣才能避免以身試法，最后得不償失。”(記者李松)
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