“你是哪里人？來反映什么事？”北京永定門西街，國家信訪局來訪接待室門口信訪隊伍排到10米長，國家信訪局一名工作人員沿著隊伍挨個詢問。這位工作人員告訴南都記者：隨著逐級上訪新規(guī)的實施，很多上訪事項已不再屬國家信訪局受理范圍，“我是要勸他們逐級上訪，先回家鄉(xiāng)解決問題�！�

　　今年5月1日，國家信訪局《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》正式實施，中央對越級上訪明確說“不”。

　　“逐級上訪”新政以來五個月里，南都記者多次走訪北京“上訪村”、國家信訪局來訪接待室和基層信訪部門，按照中央對信訪制度的調整，目前信訪工作著力點也開始發(fā)生改變：在基層及時就地化解矛盾、地方政府規(guī)范地解決訴求，力求新問題不積累、老問題逐步化解。

　　上述國家信訪局工作人員對南都記者說，以往到國家信訪局上訪反映的事項90%能被受理，新規(guī)實施后，只有僅10%的上訪事項被受理，其他絕大多數(shù)因屬于越級上訪、涉訴涉法、信訪流程已終結等，不屬國家信訪局受理范圍而被“拒絕”。

　　國家信訪局“勸返”大量越級上訪者

　　“中央被當做有求必應的‘救世主’，進京上訪反而越來越多。”信訪系統(tǒng)一名工作人員向南都記者坦言。多位信訪系統(tǒng)人士向南都記者證實：以往在國家信訪局接待的上訪事項中，約有9成為越級訪，8成為重復訪。

　　“逐級走訪”的原則，在2005年國務院頒布的《信訪條例》中就提出來了，但過去數(shù)年，“越級上訪”在國家和省級信訪局大多能被受理。今年5月1日，國家信訪局《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》正式實施，《辦法》重申“分級受理來訪事項”原則，明確上級機關不再受理跨越本級和上一級機關提出的來訪事項；對于于基層正在受理的事項、涉法涉訴問題、已復查復核終結的信訪事項等狀況，上級信訪機關也不再受理。這一規(guī)定宣告：遇到問題首先要在地方反映，隨意進京上訪或越級上訪，將吃“閉門羹”。

　　在這一背景下，才出現(xiàn)了國家信訪局來訪接待室門口工作人員“勸返”一幕。

　　“3月份還要排上百米長的隊，有時3、4天才排到號，現(xiàn)在人真的少了�！鄙鲜鰢�家信訪局工作人員對南都記者說，對不屬國家信訪局受理范圍而被“拒絕”的上訪者，國家局會通過口頭或書面方式，勸他們回家鄉(xiāng)處理。

　　6月13日，國家信訪局曾公布新政實施一個月的數(shù)據(jù)變化：整個5月，中央和國家機關登記接待人次同比下降56.4%。

　　北京“上訪村”冷落不少

　　在與國家信訪局隔著護城河相望的北京“上訪村”，經(jīng)營旅館的羅女士有直觀感受：同去年9月相比，今年住在“上訪村”的訪民大約少了一半。南都記者也曾多次造訪“上訪村”，都未看到大批上訪者聚集場景，這里安靜得看起來更像一個普通的城中村。多名上訪者也向南都證實：新政后，村里不少上訪者踏上返鄉(xiāng)之路。

　　“中央不了解基層情況，對進京上訪問題，以前是通過督辦和交辦轉到相應層級政府部門去解決。”北京市委黨校首都信訪規(guī)律研究中心副主任曹穎認為，逐級上訪有助于優(yōu)化信訪問題辦理流程和效率，減少信訪問題在各級政府“空轉”。

　　《辦法》實施前夕，國家信訪局新聞發(fā)言人張恩璽也介紹：引導逐級上訪的主要目的是“壓實屬地責任、規(guī)范工作程序、提高工作效能，使群眾合理合法訴求及時就地解決，使信訪問題在基層屬地妥善解決”。

　　地方新政：白紙黑字記錄，網(wǎng)上全程公開

　　截至9月下旬，湖南省湘潭縣信訪局已收到9件復查復核的申請，并已對其中4件申請進行復查復核。當?shù)匦旁L部門稱，這一數(shù)量極為鮮見。

　　“以往責任單位較少做書面答復，上訪人不滿意，大多也會選擇越級上訪，而不是逐級向上提請復查復核。”該信訪局相關負責人向南都記者坦言，過去數(shù)年內，該縣信訪局平均每年最多僅收到1—2件復查復核申請。

　　按照“逐級上訪”新規(guī)，上訪人如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪責任單位的書面答復不滿意，可在規(guī)定時限內對上一級信訪部門提出復查、復核申請。湘潭縣“難得一見”的信訪復查復核申請意味著逐級上訪的規(guī)則正逐漸被上訪人接受。

　　南都記者也從全國各省信訪部門的公開消息獲悉，目前各省正陸續(xù)建立逐級上訪制度，并通過地方試點探索“問題在哪里產(chǎn)生回到哪里解決”。

　　在縣、市、省到中央的“逐級上訪”流程中，縣級一直是處理信訪事項的最前沿和信訪量最大的層級。

　　湘潭縣信訪局上述負責人介紹，此前，很多部門對信訪問題的工作重心在如何回復上級部門和上級領導，在重回復、輕解決的思想指導下，上訪者在基層等不到滿意答復，便層層往上，而并不掌握具體情況的上級領導和部門，根據(jù)上訪人陳述，在信息不對稱的情況下，做出的答復和督辦意見有時并不符合實際，問題回到基層后，反而更難解決。

　　針對這一問題，湘潭縣在逐級上訪中的嘗試是配發(fā)“信訪手冊”：上訪者的問題和訴求、承辦單位的辦理情況、答復意見都需白紙黑字寫進冊子，上訪者如對答復意見不滿意，則需攜帶信訪手冊向上一級提出復查、復核申請。配合信訪手冊“一冊通”制度，該縣還梳理出逐級上訪流程，明確辦理問題時限和問責辦法。

　　“書面答復上訪人、白紙黑字記錄就給部門處理信訪問題上了金箍，倒逼他們必須依法依規(guī)、在限定時間內解決問題�！毕嫣犊h委副書記周艷希解釋，同時記錄上訪者訴求與部門辦理意見的手冊，也彌補了逐級走訪中“信息不對稱”問題。

　　面對試點新政，作為信訪責任單位的湖南湘潭縣易俗河鎮(zhèn)一位信訪工作人員向南都記者坦言：在信訪手冊上記錄辦理意見，讓信訪事項辦理“可追溯”，責任單位在接訪中也會感到無形的壓力�！熬团麓饛筒灰�(guī)范會被問責，這也就要求我們依規(guī)依法把工作做細做規(guī)范。”

　　2007年以來，江蘇省淮安市信訪局便建立起“陽光信訪”綜合服務系統(tǒng)，用網(wǎng)上信訪打通群眾反映問題的渠道，并將各政府職能部門辦理進度、辦信意見也在網(wǎng)絡平臺公布，供上訪者查閱、做滿意度評價。這一做法被多地采納，也頗受中央認可。今年4月，國家信訪局在全國網(wǎng)上信訪工作現(xiàn)場推進會上宣布，今年年底前，各省份要建成網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各級平臺的互聯(lián)互通。

　　曹穎向南都記者分析：網(wǎng)上信訪、紙上信訪，都是強化信訪局督辦和問責，改變以往基層政府不解決或怠于解決信訪問題局面，減少新增的越級上訪和進京上訪。

　　“只信中央不信地方”老訪戶何去何從

　　“我只相信中央，只有中央才能解決我們的問題”，北京上訪村里接受南都記者采訪的20多位上訪者選擇留下的原因幾乎如出一轍。新政之下，老訪戶何去何處，依舊是個考驗。事實上，化解老訪戶問題也被各地信訪部門列入“攻堅”對象。

　　湘潭縣信訪局相關負責人向南都記者坦言：迫于信訪排名和維穩(wěn)壓力，以往截訪維穩(wěn)占用了大量精力。如今，中央取消信訪排名、拒絕越級上訪，給基層騰出了空間和時間，設法解決老訪戶問題。

　　在湘潭縣，因不滿于拆遷補償去年一年內進京上訪23次的方玲便讓該縣頗為難辦。信訪新規(guī)實施后，該縣將方玲等46名亟需化解的老訪戶問題，一對一承包給該縣的縣級領導，以期推動問題化解。

　　7月8日，方玲從北京被勸返回湘潭，便有一名縣級領導“包案責任人”與她面對面協(xié)商遷補償新的解決方案。據(jù)了解，“領導包案”一個重要原則是：不限原領導表態(tài)、重新聽取申訴、找出解決問題的關鍵；不限原調查結論、重新研究案情、找出原處理結果與上訪者要求的差距；不限原處理意見，重新調查核實，找出息訪息訴的突破口。

　　“一次溝通并不能解決老訪戶問題，他們在基層上訪過多次，因為要求過高、不合法或者涉法涉訴等原因無法解決�！毕嫣犊h信訪局上述負責人說，但與基層部門相比，領導掌握各方資源更多，綜合多方面政策資源，多做幾次思想工作，說不定可以推動一個信訪積案的化解。

　　9月16日，湘潭縣信訪局又就方玲拆遷補償一事召開信訪聽證會�！疤崆鞍雮�月就邀請她回來參會，聽聽社會各方面對她補償訴求的評價�！痹撠撠熑烁嬖V記者，但方玲并未參加，“因為她知道當時拆除的是她臨時搭建的違章建筑，提出40萬元的拆遷補償也站不住腳。”

　　南都記者了解到，領導包案、信訪聽證會是各地化解積案的普遍選擇。公開信息統(tǒng)計顯示，最近5個月內，至少有10個省份基層信訪部門發(fā)文要求通過“領導包案”制解決基層信訪中老大難問題。而引入社會各方代表、公開聽證的“信訪聽證制度”也在新規(guī)實施中越來越多地被各地使用。

　　“以死相逼式”的信訪維權難以為繼

　　為什么“老訪戶”問題棘手難解？多位信訪系統(tǒng)人士表示：以往，通過進京訪、越級訪，一部分上訪者的問題引起中央、省級領導人關注，在上級批示和督辦的壓力下，基層政府不惜違規(guī)以滿足上訪者訴求，由此造成了一定的負面示范效應、助長上訪者“唯大唯上”的心理。

　　在他們看來，想要扭轉以往無序走訪的局面，化解上訪者“信中央不信地方”心理，不僅需要上級信訪部門頂住“壓力”、基層政府盡快建立有效的矛盾化解機制，還需要很長的一段時間。

　　一位信訪系統(tǒng)人士指出，逐級上訪新政推行中，要特別防止一些部門抱著“走程序”的心理推諉應付，應補充建立相應的督查、考核、糾錯機制，推動信訪事項中疑難雜癥的解決，堵住扯皮推諉的可能。

　　北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安則建議，應加大信訪問責機制，對訪民越級訪、纏訪鬧訪行為，以及接訪部門愛理不理的態(tài)度都需要嚴肅處理，此外，還應進一步加大對接訪部門的監(jiān)督力度。

　　中國政法大學政治與公共管理學院行政管理系主任翟校義則認為，隨著“以死相逼式”的信訪維權走向惡性循環(huán)，進一步凸顯出傳統(tǒng)信訪之路難以為繼�！耙远聻橹鞯男旁L工作思路已經(jīng)失靈，必須改變信訪工作思路、加快信訪立法對現(xiàn)有信訪矛盾處理機制進行變革轉型�！�

　　中央被當做有求必應的“救世主”，進京上訪反而越來越多。

　　— 信訪系統(tǒng)一名工作人員

　　書面答復上訪人、白紙黑字記錄就給部門處理信訪問題上了金箍，倒逼他們必須依法依規(guī)、在限定時間內解決問題。

　　— 湘潭縣委副書記周艷希

　　對話

　　湖南省湘潭縣信訪局副局長胡志明：

　　信訪“終而未結”現(xiàn)象依舊待解

　　從取消信訪排名、到訴訪分離、嚴格要求逐級上訪，十八屆三中全會以來，中央對當下信訪制度做出系列調整。本月，中央政法委針對涉法涉訴信訪案件辦理出臺3個配套文件，進一步規(guī)范此類信訪件的受理、辦理和終結流程。基層信訪部門也感受到頂層制度調整的影響，就此，南都以逐級上訪試點縣湘潭縣信訪局為樣本，對該縣信訪局副局長胡志明進行了專訪。

　　以前為減少“非訪”不惜踩政策紅線

　　南都：之前在全省的信訪排名中，湘潭情況怎樣？

　　胡志明：從全省來看，湘潭縣信訪量是比較大的，因為湘潭是百萬人口大縣，近兩年重點工程項目也比較多，矛盾比較多發(fā)。在非正常上訪的信訪排名取消前，湘潭縣排名比較靠前。2011年曾有一次在全省128個縣市區(qū)中排進前十，我們因此被通報、縣領導也被約談。

　　南都：基層信訪部門怎樣評價信訪排名取消的影響？

　　胡志明：以前為了減少非正常上訪，也可能會多花錢、甚至踩政策紅線去解決上訪戶問題，在群眾中影響不太好。所以長期來看，還是不排名有利于推動信訪走向法制化和規(guī)范化。

　　“終而未結”信訪問題尚未解決

　　南都：涉訴涉法的信訪事項，縣里怎樣處理？

　　胡志明：我個人的觀點是，國家、省市一級信訪部門要堅決執(zhí)行“訪訴分離”，強調依法辦事。但在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，最為基層、也是接訪的第一線，不建議對上訪者說“不歸我管、去找法院”，這樣直接把他們推出去容易造成一種不負責任的感覺�；鶎訂挝贿�是要負起一定的調解糾紛的職能，如果調解幾次沒結果，再建議上訪者依法上訴。

　　南都：中央政法委最近也就涉訴涉法信訪出臺3個文件，重申辦理流程、信訪終結機制，您認為會起到怎樣的效果？

　　胡志明：信訪事項在程序上已經(jīng)終結了，但矛盾依舊存在問題尚未解決這樣“終而未結”的現(xiàn)象，也困擾了信訪部門很多年，至今還沒有特別好的辦法，是一個值得探討的課題。中政委的文件，也是從程序上進一步明確了涉訴涉法訪的終結機制。對“終而未結”的信訪問題，個人認為，一般情況下經(jīng)過3道程序，上訪人的問題屬于合理合情合法范圍內的基本也已解決，上訪人依舊上訪，屬地單位(政府)還是要承擔起思想疏導的責任，做好思想教育、生活幫扶關照，對其非法上訪行為也要更嚴格地依法處理。

　　實施逐級上訪，責任單位壓力變大了

　　南都：新規(guī)實施后，縣級信訪局還會收到國家信訪局、省市信訪局或上級領導對越級上訪的批示和督辦嗎？

　　胡志明：我的印象中，國家和省里交辦的越級走訪案件已經(jīng)沒有了，市里也不叫“交辦”，就是提醒我們有這么個事情，要注意溝通和解決。

　　南都：引導逐級上訪，從最近幾個月的上訪數(shù)量上看，有體現(xiàn)出效果嗎？

　　胡志明：“量變”還需要一個過程。實際工作中的感受是辦理信訪事項的責任單位壓力變大了，他們經(jīng)常來問怎樣才能規(guī)范地給上訪人一個書面答復。

　　南都：逐級上訪試點中遇到哪些難題？

　　胡志明：基層政府部門工作人員素質參差不齊，辦理信訪事項、出具書面答復的時候，就往往會出現(xiàn)一些問題。另外，就是對一些老訪戶，不聽勸導、執(zhí)意要越級上訪進京上訪的，從某種意義上來說，接返反而會助長他們進京上訪的心理，讓上訪者覺得進京上訪就是給地方施壓。

　　南都記者程姝雯 實習生原冰 沈清濤 發(fā)自北京