原標(biāo)題：地方干部自曝“跑部錢進(jìn)”潛規(guī)則
為保障改善民生、推動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付力度空前加大，一些地方政府盯上了每年逾萬(wàn)億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，使原本盛行于投資審批領(lǐng)域的“跑部錢進(jìn)”擴(kuò)展到部分轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域。
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，地方各級(jí)政府需要按中央的規(guī)定用途使用資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又被地方官員俗稱專項(xiàng)補(bǔ)助，爭(zhēng)取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金也被簡(jiǎn)稱為跑專項(xiàng)或跑補(bǔ)助。
四處求人，打通關(guān)節(jié)，暗箱操作，投桃報(bào)李……某些上級(jí)政府部門對(duì)專項(xiàng)資金的立項(xiàng)審批及分配發(fā)放如同橡皮筋，根據(jù)基層公關(guān)力度的大小，伸縮自如，傾斜隨意。半月談?dòng)浾邔ｎ}調(diào)研中，一些長(zhǎng)期跑專項(xiàng)補(bǔ)助的基層干部打開心扉，爆料此間潛規(guī)則，自述他們游走其中的得失甘苦。
僧多粥少，跑專項(xiàng)要“有磨勁、有纏勁，有韌勁”
跑專項(xiàng)，跑補(bǔ)助，如何跑？曾做過8年預(yù)算科長(zhǎng)的西南某市財(cái)政局副局長(zhǎng)向記者透露其中玄機(jī)。轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付尤其需要“跑部錢進(jìn)”。目前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金年年都有2萬(wàn)億元左右，共有20多個(gè)大項(xiàng)，200多個(gè)小項(xiàng)。“大家都在爭(zhēng)，對(duì)相關(guān)部門而言，給誰(shuí)不是給？聽話了，跑到位了，多給點(diǎn)；不聽話不跑，就少給點(diǎn)。”
當(dāng)前，不少地方官員奔走于上級(jí)各個(gè)主管部門之間，因?yàn)楹艽笠徊糠洲D(zhuǎn)移支付資金的分配權(quán)力都掌握在各部門手中。而且，“省跑中央，市跑省，縣跑市，有的縣有能耐，直接跑中央部委”。
河北某貧困縣的縣長(zhǎng)對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō)：“如今中央和省專項(xiàng)扶貧資金很多，但僧多粥少，有的補(bǔ)貼項(xiàng)目給誰(shuí)都一樣，不公關(guān)肯定不會(huì)給你，這是潛規(guī)則。”他坦言，部分專項(xiàng)資金的撥付具有很多的不確定因素，帶有較大的隨意性，因此他每年定期到省市甚至部委的要害部門請(qǐng)客送禮搞公關(guān)。
江西一位長(zhǎng)期跑專項(xiàng)補(bǔ)貼的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)，跑專項(xiàng)主要通過兩個(gè)渠道完成。一個(gè)是正常渠道層層報(bào)送。他說(shuō)，這基本看運(yùn)氣，不跑不動(dòng)，八成沒有結(jié)果。二是靠私人關(guān)系。過去共事的上下級(jí)同事、所在地走出去的領(lǐng)導(dǎo)干部、戰(zhàn)友等都是有效的渠道。
“比起招商引資，跑專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金來(lái)得干脆，沒有風(fēng)險(xiǎn)，何樂而不跑？”河北省某貧困縣一位副縣長(zhǎng)說(shuō)，他們縣里每年利用老鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)等機(jī)會(huì)，結(jié)識(shí)國(guó)家部委、省直廳局等要害部門的司(廳)長(zhǎng)、處長(zhǎng)們，并匯編成花名冊(cè)。財(cái)政上專門拿出很大一部分資金用于維系與這些實(shí)權(quán)派的關(guān)系。
廣西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記向記者講了一個(gè)故事：前兩年，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)為了爭(zhēng)取一個(gè)小水利項(xiàng)目，向縣里申請(qǐng)資金1.5萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)，去一趟財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處，因?yàn)闆]有熟人，讓縣領(lǐng)導(dǎo)先跟廳里熟人打招呼，并由縣財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)陪同前往，這才遞交上項(xiàng)目申請(qǐng)書。幾個(gè)人住宿費(fèi)，加上進(jìn)貢煙酒、特產(chǎn)，1.5萬(wàn)元根本就不夠用。由于沒有后續(xù)經(jīng)費(fèi)繼續(xù)跑，最后項(xiàng)目沒有落實(shí)。該鎮(zhèn)長(zhǎng)總結(jié)道：跑項(xiàng)目沒有本錢不行，上面沒有熟人不行，關(guān)系不鐵不行，時(shí)機(jī)不對(duì)不行。
為了爭(zhēng)取到更多的專項(xiàng)補(bǔ)助，甘肅省的一些縣曾提出，要調(diào)動(dòng)部門“工作”積極性，領(lǐng)導(dǎo)要親自帶頭爭(zhēng)取，要舍得花人力、物力和財(cái)力，做到放下架子，有磨勁、有纏勁、有韌勁。
違反“八項(xiàng)規(guī)定”，攤大行政成本
據(jù)退居二線的某省財(cái)政廳長(zhǎng)回憶，幾年前，他到某個(gè)部委跑項(xiàng)目，先讓手下到部委某處長(zhǎng)辦公室附近“蹲守”，等到第二天，這個(gè)處長(zhǎng)終于出現(xiàn)，手下便扛著一大箱子南方柑橘到處長(zhǎng)辦公室。當(dāng)時(shí)這個(gè)省發(fā)生了幾起大的貪腐案件，一些部委同志聽說(shuō)這個(gè)省來(lái)的人，都不敢開門。
他說(shuō)，一個(gè)地方實(shí)權(quán)部門一年往上級(jí)送的香蕉、芒果等有幾千箱，一次性送500多箱。每到芒果、香蕉、荔枝等成熟的季節(jié)，總有大量的水果坐上飛機(jī)、火車進(jìn)京城。
為了跑關(guān)系，一些地方政府籠絡(luò)主管干部的家人，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，吃喝玩樂一條龍。太行山區(qū)某縣一位林業(yè)局長(zhǎng)說(shuō)，他們縣林業(yè)局管著一個(gè)森林公園，本來(lái)可以盈利的，可是經(jīng)常用來(lái)接待大量能用得著的人，基本上年年倒貼。不光領(lǐng)導(dǎo)來(lái)，七大姑八大姨，能沾點(diǎn)邊的都來(lái)，一住就是七八天。“不過錢花了，人熟了，能爭(zhēng)取到補(bǔ)貼資金也值了。”
廣西一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記告訴記者，當(dāng)他還是鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)，曾經(jīng)到自治區(qū)某廳局跑重點(diǎn)鎮(zhèn)市政設(shè)施維修的項(xiàng)目，第一年跑兩次。頭一次是項(xiàng)目分配的時(shí)間過了，分不到項(xiàng)目；第二次是申請(qǐng)項(xiàng)目的當(dāng)天也有另一個(gè)縣來(lái)爭(zhēng)取，并且是縣委書記和副縣長(zhǎng)帶隊(duì)，晚宴安排在同一家酒店。兩邊都爭(zhēng)取同一個(gè)項(xiàng)目，他一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)自然敵不過縣委書記，第二次還是不成功。
但他不服氣，第二年開春，他通過內(nèi)線得到信息，趕在項(xiàng)目分配之前兩次到廳里打點(diǎn)機(jī)關(guān)處室，最終爭(zhēng)取到了兩個(gè)15萬(wàn)元的項(xiàng)目。每次出去，幾乎把當(dāng)月鎮(zhèn)政府的公務(wù)費(fèi)開支壓縮了一半，才有1萬(wàn)元到2萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)出門。在自治區(qū)首府，只能請(qǐng)一桌幾千元的普通晚宴。看起來(lái)寒酸，但是拿一兩萬(wàn)元，換來(lái)10多萬(wàn)元，也算賺了。
有人士透露，一些地方政府跑專項(xiàng)的成本開支，甚至能占到專項(xiàng)資金的30%～40%。
游走灰色地帶，花樣競(jìng)相翻新
廣西一位不愿透露姓名的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō)：“過去送錢、送卡，但現(xiàn)在有些人覺得有風(fēng)險(xiǎn)，怎么辦？他把這個(gè)專項(xiàng)給你，會(huì)安排一個(gè)他熟悉的設(shè)計(jì)院，到你那里去象征性地弄弄設(shè)計(jì)，或者搞搞調(diào)研，這樣就可以順理成章、合理合法地將原本不敢要的紅包，變成了設(shè)計(jì)費(fèi)、調(diào)研費(fèi)。有的甚至直接介紹自己熟悉的公司去做這個(gè)項(xiàng)目。”
浙江一位知情者透露，近年來(lái)一些地方流行所謂的雅賄，送石頭、送字畫。一幅名人字畫動(dòng)輒百萬(wàn)，為了規(guī)避紀(jì)檢部門檢查，一般對(duì)名人字畫不裝裱，這樣就構(gòu)不成行賄。個(gè)別地方為了能夠準(zhǔn)確地掌握相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行蹤，甚至開始給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)家庭免費(fèi)提供保姆，把這些實(shí)權(quán)派干部的家務(wù)活全包了。
河北某貧困縣縣長(zhǎng)向半月談?dòng)浾咧v述了自己跑補(bǔ)助的親歷。有一年，他爭(zhēng)取一筆項(xiàng)目資金，但主管處長(zhǎng)“嚴(yán)肅認(rèn)真”，他便托人打聽了解處長(zhǎng)媳婦的喜好，以及孩子在哪個(gè)學(xué)校念書，并派熟人和秘書專門“做工作”。當(dāng)?shù)弥庨L(zhǎng)媳婦喜歡某一品牌的高檔包后，他一下子買了五個(gè)不同顏色的送去。他還委托一位在中學(xué)教課的老鄉(xiāng)給處長(zhǎng)孩子專門“照顧”，購(gòu)買各類學(xué)習(xí)資料，并有意讓孩子將信息透露給他父親。
如果說(shuō)停留在灰色地帶的暗中交易“猶抱琵琶半遮面”，那么赤裸裸的受賄行賄則表明部分專項(xiàng)補(bǔ)助資金成為腐敗分子進(jìn)行權(quán)力尋租的“唐僧肉”。
家中兩枚廢棄的炮彈殼裝滿了收受的100余萬(wàn)元贓款，而受賄資金主要來(lái)源是利用自己掌握湖南農(nóng)村公路建設(shè)、交通扶貧等與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金直接捆綁的項(xiàng)目計(jì)劃安排權(quán)力。湖南省檢察部門最近披露了原湖南省公路運(yùn)輸管理局副局長(zhǎng)、省交通運(yùn)輸廳計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處副處長(zhǎng)陳京元受賄案的案情。因?yàn)檎莆諏徟髾?quán)，陳家的新房裝修，都有一批趨之若鶩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記主動(dòng)替他操心。
像陳京元這樣利用手中審批權(quán)力尋租的人，并非個(gè)別。部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金從國(guó)家部委到省、市、縣、鄉(xiāng)乃至村，面臨層層截留、雁過拔毛的風(fēng)險(xiǎn)。
壓力山大，“跑部”實(shí)屬無(wú)奈
一些基層縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)反映，地方之所以要爭(zhēng)跑上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助，主要是基于發(fā)展壓力、政績(jī)壓力。
江西一位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，在一些地方，跑到了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就意味著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有了資金，有了增長(zhǎng)點(diǎn)，也有了政績(jī)。“要搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)就得往省里跑要資金。你不跑，別的縣跑到了手，那我這個(gè)縣發(fā)展會(huì)落后。”
廣西財(cái)政廳一位負(fù)責(zé)人表示，許多地方寧可跑一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，不愿引一個(gè)企業(yè)。道理很簡(jiǎn)單，對(duì)市級(jí)財(cái)政而言，引來(lái)一個(gè)百萬(wàn)元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，意味著實(shí)打?qū)嵱邪偃f(wàn)元可用，而費(fèi)很大力氣，引來(lái)某個(gè)企業(yè)，按年納稅百萬(wàn)元計(jì)，留給市級(jí)財(cái)政的稅收，有30萬(wàn)就不錯(cuò)了。在當(dāng)前這種考核體制和政績(jī)觀作用下，跑專項(xiàng)比拉一個(gè)項(xiàng)目更容易，來(lái)得更快。
浙江某縣一位財(cái)政局副局長(zhǎng)透露，該縣主要領(lǐng)導(dǎo)不僅要求財(cái)政部門去跑，而且要求其他各部門都要往上級(jí)部門跑，像招商引資一樣，列入政績(jī)考核。當(dāng)?shù)匾幻孓r(nóng)部門的副局長(zhǎng)因近年?duì)幦〉?000多萬(wàn)元專項(xiàng)補(bǔ)助，被提拔到一個(gè)實(shí)權(quán)部門任正職。
革命老區(qū)廣西百色市一位基層干部說(shuō)，一個(gè)部門爭(zhēng)取到的資金越多就越受到贊揚(yáng)，受到重用；如果比別的縣少，就面臨調(diào)整，位置就不穩(wěn)。他告訴記者，一個(gè)管農(nóng)村低保工作的民政局長(zhǎng)，因?yàn)閲?yán)格把關(guān)，一年之內(nèi)本縣低保人數(shù)銳減了50%，指標(biāo)少了，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助資金少了，這引起了主管領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)業(yè)務(wù)部門的不滿，局長(zhǎng)崗位不久就換人了。
也有一些地方跑專項(xiàng)，是出于生存壓力。這些地方的財(cái)政基本屬于“討飯財(cái)政”，如果不去上面跑要專項(xiàng)補(bǔ)助，一些縣市財(cái)政就會(huì)“揭不開鍋”。江西某農(nóng)業(yè)大縣財(cái)政局副局長(zhǎng)告訴記者，以自己所在縣為例分析：2012年這個(gè)農(nóng)業(yè)縣財(cái)稅收入為15.02億元，實(shí)際可用財(cái)力為11.56億元，而同期縣財(cái)政支出為19.16億元，7億多元缺口要完全依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)平衡預(yù)算。現(xiàn)在中央嚴(yán)禁地方出現(xiàn)財(cái)政赤字，而縣里要保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)，壓力越來(lái)越大，因而向上面要資金跑項(xiàng)目更為頻繁。
這位縣財(cái)政局副局長(zhǎng)說(shuō)，他們每年都往省里和中央部門跑，一旦出變故，財(cái)政預(yù)算平衡就麻煩了。這意味著農(nóng)口不少部門經(jīng)費(fèi)要泡湯，一些事業(yè)單位人員收入要縮水。
由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的巨大好處，一些地方出現(xiàn)了爭(zhēng)戴貧困帽子的現(xiàn)象。有的原本屬于“吃飯財(cái)政”的貧困縣，近年隨著轉(zhuǎn)移支付資金的注入，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但總以各種理由“拒絕摘帽”。浙江一名不愿“摘帽”的縣領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“如果縣里失去上級(jí)各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付待遇，每年縣里就要減少2億多元資金，這是一筆不小的損失。所以，還得年年跑，月月跑。”
河北一位市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)記者感嘆：“自己原來(lái)是不屑于‘跑部錢進(jìn)’的，還為此批評(píng)過一些縣鄉(xiāng)干部。可是上面專項(xiàng)資金給誰(shuí)都行，你不跑不送，就得不到更大支持，這種大環(huán)境還得適應(yīng)，除非從中央建立機(jī)制將這種風(fēng)氣遏制住，使?jié)撘?guī)則失去市場(chǎng)。”
專項(xiàng)補(bǔ)助亂象凸顯轉(zhuǎn)移支付軟肋
轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度從1994年實(shí)施以來(lái)，對(duì)確保困難地區(qū)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)的提供、遏制地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大趨勢(shì)和國(guó)家重大政策的順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。然而，各地跑專項(xiàng)的那些人、那些事也凸顯出此中亂象，折射出轉(zhuǎn)移支付制度的某些軟肋和弊端，亟待治理。
軟肋一：專項(xiàng)比重偏大，名目繁多
我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付是嚴(yán)格按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。由于測(cè)算計(jì)算過程運(yùn)用因素法公式，充分考慮了各種因素，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用比較明顯。但其在轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模中比例偏低。
半月談?dòng)浾哒{(diào)研了解到，1994年分稅制改革后，隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量不斷擴(kuò)大，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重顯著提高，2008年首次超過一般性轉(zhuǎn)移支付，此后2009年、2010年比重居高不下。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付決算在2010年達(dá)到14112億元，是1994年361億元的39倍，年均增長(zhǎng)25.7%。而2010年，一般性轉(zhuǎn)移支付為13236億元，僅占轉(zhuǎn)移支付總額的40.9%，低于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重(43.7%)。
全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)研究室負(fù)責(zé)人曾調(diào)研指出，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，突出體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)不夠合理，尤其是出現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)高于一般轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)的不合理情況。2009年與2006年相比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重提高了6.1個(gè)百分點(diǎn)。
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不僅量大、比重大，而且名目繁多。2011年，我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有287項(xiàng)，種類繁多，范圍幾乎涉及所有原本應(yīng)屬于地方政府事權(quán)的項(xiàng)目，基本上涵蓋了所有預(yù)算支出科目。部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，部門多頭管理。
中央領(lǐng)導(dǎo)研究一個(gè)省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)時(shí)了解到，僅中央部門到省的涉農(nóng)資金就有約100個(gè)專項(xiàng)。
軟肋二：資金分配欠規(guī)范，隨意性強(qiáng)，誘發(fā)尋租
相對(duì)而言，一般性轉(zhuǎn)移支付用于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，具有均衡作用，且分配上有一套明確的計(jì)算公式和方法，所以屬于陽(yáng)光資金。而一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付即便是配合政策，也顯得隨意性強(qiáng)。全國(guó)政協(xié)委員丁時(shí)勇認(rèn)為，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配過程不夠公開透明，容易產(chǎn)生“跑部錢進(jìn)”、暗箱操作等管理黑洞。
半月談?dòng)浾吡私獾剑瑥V西財(cái)政廳最近完成一個(gè)課題《完善中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系研究》。該課題分析認(rèn)為，一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配時(shí)沒有按照因素法和公式來(lái)計(jì)算撥款額和配套率，而是憑一定主觀因素或地方配套資金的高低來(lái)確定補(bǔ)助與否和撥款額，自由裁量權(quán)相對(duì)較大。有些地方為了爭(zhēng)取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，不得不花費(fèi)人力物力進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”。
湖南財(cái)政廳課題組調(diào)研同樣指出，由于資金分配的盲目性和隨意性較大，財(cái)政資金甚至出現(xiàn)部門化、利益化現(xiàn)象。目前多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在分配管理上是一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)辦法，不少缺乏規(guī)范性、透明性和公正性。
近年來(lái)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國(guó)土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多個(gè)領(lǐng)域。有基層干部開玩笑說(shuō)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金幾乎就像是各個(gè)部委綁在漁竿上的“誘餌”，釣地方政府上鉤，地方政府只能各顯神通，積極上鉤。
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是很特殊的資金，背后主要體現(xiàn)的是部門履行職責(zé)的手段，同時(shí)也是部門權(quán)力的體現(xiàn)、部門利益的載體。這個(gè)特殊性恰恰給某些人通過特殊手段進(jìn)行權(quán)力尋租創(chuàng)造了空間。在中央有些部委、地方有些廳局，一個(gè)處長(zhǎng)手握上億元的資金審批權(quán)。一些有途徑、有人脈接近部委的地方政府，正好可以由此找到地方利益和部門利益的“結(jié)合點(diǎn)”。
湖南一位縣長(zhǎng)曾向記者訴苦，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付問題上，他這個(gè)縣長(zhǎng)如果不確定明年上級(jí)給該縣多少，也就不好安排明年的工作，為此困擾不已。因?yàn)橘Y金撥付缺乏公開、透明，他這個(gè)縣長(zhǎng)只能瞎跑省里，跑北京。各地駐京辦幾乎等同于各地駐京財(cái)政局。
軟肋三：多頭管理，資金使用效益不佳
專項(xiàng)補(bǔ)助原本是為解決某類特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題而制定的政策，而相關(guān)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些專項(xiàng)政策本身設(shè)置就不科學(xué)，或偏離目標(biāo)，或過度超前，或脫離實(shí)際，造成一部分項(xiàng)目的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，部分專項(xiàng)資金打水漂。一些地方政府利用中央轉(zhuǎn)移支付的特殊政策，搞華而不實(shí)的形象工程與政績(jī)工程，造成資金損失浪費(fèi)。
湖南省財(cái)政廳課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)補(bǔ)助資金投入渠道多，資金分散，撒胡椒面，也使得財(cái)政資金難以形成合力，使用效率低下。
調(diào)查反映了在許多地方普遍存在的難題：一些內(nèi)容相似的建設(shè)項(xiàng)目如土地整理、標(biāo)準(zhǔn)化糧田建設(shè)、鞏固退耕還林中的基本口糧田等建設(shè)項(xiàng)目，由于各個(gè)部門事先沒有溝通協(xié)調(diào)，項(xiàng)目申報(bào)往往分散、重復(fù)和交叉。有時(shí)是幾個(gè)部門的項(xiàng)目在同一個(gè)地方你修一段渠道，我也修一段渠道，你建幾條機(jī)耕道，我也建幾條機(jī)耕道，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。甚至有些鎮(zhèn)，幾乎年年有涉農(nóng)資金落實(shí)到同一個(gè)地域，做類似的項(xiàng)目，重復(fù)浪費(fèi)嚴(yán)重。
湖南省祁陽(yáng)縣財(cái)政部門負(fù)責(zé)人告訴記者，今年來(lái)自上級(jí)擬付的全縣涉農(nóng)資金近5億元，共6大類149項(xiàng)，涉及49個(gè)部門，資金分配及項(xiàng)目建設(shè)同樣也涉及49個(gè)部門。各部門在項(xiàng)目設(shè)置、資金分配上基本上是各自為政。
甘肅一些縣的干部反映，基層的民生支出日益增長(zhǎng)，地方財(cái)力急需補(bǔ)充，但是“買醋的錢不能打醬油”。對(duì)于專項(xiàng)資金，基層政府無(wú)法像使用一般性轉(zhuǎn)移支付那樣統(tǒng)籌使用，不能集中力量辦大事。
“管理成本高、效率低。”這是全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)研究室負(fù)責(zé)人調(diào)研指出的弊端之一：每年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，先由中央有關(guān)部門與財(cái)政部門研究確定支出項(xiàng)目，下達(dá)到省級(jí)財(cái)政，再由省級(jí)有關(guān)部門與省級(jí)財(cái)政部門研究，下達(dá)到市、縣財(cái)政，工作量大，環(huán)節(jié)多，鏈條長(zhǎng)，資金撥付到位慢，往往貽誤項(xiàng)目最佳實(shí)施時(shí)機(jī)。從國(guó)家部委到基層鄉(xiāng)村、社區(qū)，經(jīng)歷多重環(huán)節(jié)撥付，一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金使用跑冒滴漏現(xiàn)象較為突出，很容易被截留或挪作他用。
一些基層政府部門為爭(zhēng)取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，層層向上級(jí)匯報(bào)，甚至直接進(jìn)京反映情況，成本很高。廣西某市財(cái)政局負(fù)責(zé)人向記者透露，某縣主要領(lǐng)導(dǎo)“定調(diào)”，無(wú)論花多少代價(jià)，底線是只要不虧本即可，跑來(lái)100元，哪怕花費(fèi)了60元，剩下40元也是賺了。
軟肋四：配套難，讓地方對(duì)專項(xiàng)資金“愛恨交加”
專項(xiàng)資金爭(zhēng)取不上，地方政府發(fā)愁；爭(zhēng)取到了，地方政府也發(fā)愁。上面撥付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，先決條件幾乎都要求從省到市、到縣甚至到鄉(xiāng)，承諾拿出地方配套資金，資金比例大多為30%～40%，有的甚至要求配套70%以上。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心教授馬國(guó)賢認(rèn)為，專項(xiàng)資金與縣級(jí)基礎(chǔ)財(cái)力脫節(jié)，產(chǎn)生了“專項(xiàng)資金用不了，而需要的又沒有錢”問題。
某中部省份財(cái)政廳長(zhǎng)接受半月談?dòng)浾卟稍L時(shí)透露，國(guó)務(wù)院組成調(diào)查組前來(lái)檢查配套資金是否落實(shí)到位，令他發(fā)愁。120多個(gè)項(xiàng)目需要省里各級(jí)配套100多個(gè)億，把當(dāng)年全省新增財(cái)政收入全投進(jìn)去，都怕不夠。
該省一個(gè)窮縣爭(zhēng)得了一個(gè)醫(yī)院改造項(xiàng)目，得到來(lái)自中央、省級(jí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)1000多萬(wàn)元，縣財(cái)政卻難以籌集1000多萬(wàn)元配套資金，只能琢磨多種渠道，包括向醫(yī)院職工集資籌款。
在現(xiàn)行條件下，對(duì)于一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金配套是一個(gè)痛點(diǎn)。甘肅定西市一個(gè)縣的財(cái)政局長(zhǎng)說(shuō)，很多地方債務(wù)，都是配套配出來(lái)的。一方面，上級(jí)財(cái)政資助的項(xiàng)目，確實(shí)是貧困地區(qū)急需的，所以基層對(duì)爭(zhēng)取上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的熱情一直很高，想方設(shè)法包裝項(xiàng)目、溝通聯(lián)絡(luò)、爭(zhēng)取資金。另一方面，大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都需要基層財(cái)政配套，窮地方無(wú)法邁過配套資金的高門檻。
湖南某縣縣長(zhǎng)直言，為什么出這么多豆腐渣工程和半拉子項(xiàng)目，其中一個(gè)原因，就是配套資金跟不上。“應(yīng)付的辦法就是搞假配虛配，反正上級(jí)睜一只眼閉一只眼，也不會(huì)那么認(rèn)真檢查。”
亮劍正當(dāng)時(shí)：瘦身、監(jiān)督、改革
針對(duì)“跑部錢進(jìn)”之風(fēng)和轉(zhuǎn)移支付軟肋，如何探尋改革之勢(shì)、完善之路、治理之策？增大一般性轉(zhuǎn)移支付，給專項(xiàng)項(xiàng)目大瘦身、大削減；申請(qǐng)、審批、分配過程提高監(jiān)管透明度；向省市逐級(jí)下放專項(xiàng)權(quán)力……這些都是求解之道。但要根治，關(guān)鍵要靠頂層設(shè)計(jì)，深化改革。
瘦身：對(duì)專項(xiàng)削減合并
近年來(lái)，社會(huì)各界人士一直呼吁大幅調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。去年公布的預(yù)算法修正草案強(qiáng)調(diào)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力為主要目標(biāo)。“這意味著轉(zhuǎn)移支付中，不指定專項(xiàng)用途的一般性轉(zhuǎn)移支付比例將提高，有助于增強(qiáng)地方財(cái)力支配的自主權(quán)，進(jìn)一步縮小地區(qū)間財(cái)力差異。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示。
在2013年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員丁時(shí)勇建議，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌使用的力度；相應(yīng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，清理整合、大量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。
事實(shí)上，在2008年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付首次超過一般性轉(zhuǎn)移支付后，最近幾年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重已有所下降，一般性轉(zhuǎn)移支付比重相應(yīng)增加。2013年，43804.21億元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，有24538.35億元是一般轉(zhuǎn)移支付，19265.86億元是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
今年5月6日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，決定再取消和下放一批行政審批事項(xiàng)。其中尤其提到要“削減、合并一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”。
要削減，要合并，但并不意味著全部取消。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的存在有其合理性。這不是中國(guó)特有的，其他國(guó)家也一樣。
該所金融室研究員張立承也表示，對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，不可能一刀切將其完全取消。應(yīng)當(dāng)遵循政府間財(cái)力與事權(quán)合理匹配原則，在此原則基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
廣西財(cái)政廳課題組建議，結(jié)合外部環(huán)境的變化和轉(zhuǎn)變職能的要求，分類清理現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將其分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類四種。整合使用目標(biāo)相近但重復(fù)交叉的專項(xiàng)，加強(qiáng)部委之間溝通、統(tǒng)籌，避免各自為政；將每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項(xiàng)目，調(diào)整到一般性轉(zhuǎn)移支付。
對(duì)現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目進(jìn)行規(guī)范，確立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)十分緊迫。白景明舉例說(shuō)，2013年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成包括教育1189億元、社會(huì)保障158億元、節(jié)能環(huán)保2000多億元等等，這些專項(xiàng)又是由諸多子項(xiàng)目構(gòu)成，項(xiàng)目支出必須有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。比如2億元可以建一所學(xué)校，5000萬(wàn)元也可以建一所學(xué)校，沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)支出無(wú)度。
加大轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其要規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套政策。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授范柏乃建議，對(duì)屬于中央事權(quán)的項(xiàng)目，不再要求地方配套；對(duì)屬于中央與地方共同事權(quán)的項(xiàng)目，充分考慮地方的承受能力區(qū)別對(duì)待，制定不同的配套政策；對(duì)屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，采取按地方實(shí)績(jī)予以獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)補(bǔ)助的辦法，充分發(fā)揮杠桿激勵(lì)作用。
監(jiān)管：強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估，立法規(guī)范問責(zé)
2011年審計(jì)署審計(jì)報(bào)告顯示，共有287項(xiàng)專項(xiàng)，有33項(xiàng)沒有管理辦法，有188項(xiàng)沒有資產(chǎn)考評(píng)機(jī)制。2012年審計(jì)署審計(jì)報(bào)告亦顯示，2012年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有33項(xiàng)沒有制定管理辦法，只有10項(xiàng)專門出臺(tái)了辦法，還有16項(xiàng)處于“正在研究”狀態(tài)。
對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管困境，目前社會(huì)公眾參與監(jiān)督的渠道顯然不多，而在管理部門內(nèi)部，項(xiàng)目申請(qǐng)、審查把關(guān)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)往往是少數(shù)人說(shuō)了算，缺少內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。系統(tǒng)監(jiān)督和地方政府監(jiān)管也不到位。上級(jí)管理部門的監(jiān)督主要是通過書面、報(bào)表等形式進(jìn)行審查把關(guān)，缺少可操作性的監(jiān)督措施。
針對(duì)部委重資金分配、輕資金監(jiān)管的問題，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)杜曉山表示，財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目單純由政府部門來(lái)操作不夠完善，項(xiàng)目上報(bào)并由政府評(píng)審?fù)ㄟ^后，在資金撥付前后，還需要社會(huì)組織、專家、媒體、受益者本身和其他公眾來(lái)參與監(jiān)督。
廣西財(cái)政廳課題組建議，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度，在網(wǎng)站上或財(cái)政年鑒上公開各地區(qū)獲得的各類轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目和數(shù)額，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。
監(jiān)管應(yīng)是全過程，從資金申請(qǐng)、審批、撥付、監(jiān)管各環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)過程跟蹤，研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系和信息反饋機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。對(duì)支出效益不高的地區(qū)，要相應(yīng)調(diào)減部分專項(xiàng)資金。白景明說(shuō)，目前，我們對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金僅僅是半年或年底追蹤，監(jiān)控還不到位。財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金劃撥到施工單位，是否切實(shí)用在了項(xiàng)目上，實(shí)施效果如何，都需要實(shí)時(shí)監(jiān)控。
與此同時(shí)，立法監(jiān)督亟待提速。國(guó)務(wù)院已定出時(shí)間表，2014年6月底前，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的意見。
除了政府規(guī)章，人大立法也應(yīng)推進(jìn)。世界許多國(guó)家普遍以法律形式，甚至通過憲法對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定，相比之下，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低，主要依據(jù)是政府規(guī)章，并沒有專門的或者相關(guān)的法律，缺乏一套剛性責(zé)任追究制，造成違法違紀(jì)成本較低。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授許光建認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)于轉(zhuǎn)移支付只是幾款原則性的規(guī)定。要下大氣力推動(dòng)建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，為此要修改預(yù)算法。在修法時(shí)，應(yīng)詳細(xì)制定轉(zhuǎn)移支付章節(jié)，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金完整納入地方預(yù)算，加大人大監(jiān)督力度，完善對(duì)各地政府的剛性問責(zé)。
制定專門的轉(zhuǎn)移支付法，在基層呼聲很高。國(guó)家法官學(xué)院浙江分院副院長(zhǎng)吳道富、北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院張海燕博士等認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、影響因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需以法律形式加以規(guī)范才能更好地發(fā)揮其調(diào)控作用。建議相關(guān)專門立法提上日程，以法律形式將項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)體系、轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和分配方法、支付主體的權(quán)利和義務(wù)、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管與問責(zé)細(xì)則等確定下來(lái)，增加其透明度，保證其嚴(yán)肅性，克服其隨意性，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付的全過程依法進(jìn)行有效監(jiān)督。
“雙輪驅(qū)動(dòng)”：深化經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革
由于轉(zhuǎn)移支付制度建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的初期，不可避免地帶有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，回避了體制中存在的一些深層的矛盾。尤其是在各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)未理順的情況下，造成中央政府與地方政府之間的財(cái)政分配權(quán)力與支出責(zé)任不相匹配。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移比重過大，成為一種應(yīng)急機(jī)制，演變?yōu)榻鉀Q熱點(diǎn)問題、覆蓋廣泛的救助性資金。這些深層次問題應(yīng)當(dāng)通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革包括財(cái)政體制改革來(lái)加以解決。
湖南省一些地方政府的官員反映，如果說(shuō)1994年前，建立分稅制主要解決地方尤其是經(jīng)濟(jì)大省財(cái)政收入“割據(jù)”苗頭的問題，那么，現(xiàn)在完善分稅制則應(yīng)主要是解決部門“專權(quán)”的問題。“關(guān)鍵是中央要下決心。中國(guó)這么大，中央部委知道哪個(gè)縣最需要支持什么？應(yīng)該盡可能讓地方尤其是縣一級(jí)有更多的整合資金的能力。當(dāng)然權(quán)責(zé)對(duì)等，基層應(yīng)對(duì)資金使用負(fù)責(zé)。”
基層干部呼吁，應(yīng)該把適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放給地方政府，使地方擁有更大的自主權(quán)，因地制宜地決定項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和資金分配。
國(guó)務(wù)院今年5月13日召開全國(guó)電視電話會(huì)議，動(dòng)員部署國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。他指出：國(guó)務(wù)院部門管得過多過細(xì)了，既管不了也管不好。各級(jí)政府要按照各自的事權(quán)分級(jí)管理，尤其是涉及改善民生的具體事項(xiàng)，要盡可能實(shí)行就地管理，不能什么事都到北京來(lái)批。
李克強(qiáng)要求，要充分發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢(shì)，從有利于地方政府更好履職的要求出發(fā)，把一些確需審批但由地方實(shí)施更方便有效的投資審批事項(xiàng)，以及量大面廣的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)，堅(jiān)決下放給地方。事權(quán)調(diào)整必然涉及財(cái)權(quán)，必須加快推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革。
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