中央黨校教授王長江、周天勇、王貴秀
啟動頂層設計 沖破改革“天花板”
馬暉
本報記者 馬暉 北京報道
改革再出發，“頂層設計”驟成熱詞。
中共十八大落幕，新一屆中央領導集體登臺亮相，中國的改革號角再度吹響。中央政治局舉行的第二次集體學習，主題即鎖定“堅定不移推進改革開放”。
新任中共中央總書記習近平在集體學習中說，“改革開放是一個系統工程，必須堅持全面改革，在各項改革協同配合中推進。”
從“摸著石頭過河”到“系統工程”，歷經三十余年探索，中國改革巨輪的掌舵者們愈發意識到，面對前面的深水區，航道的選擇需要更深刻的思考，更精心的謀劃和更勇敢的突破。
2012年歲末，習近平把履新后的第一次地方視察選在了廣東，在這個改革開放的最前沿，在這個20年前鄧小平以那次經典的南巡改寫歷史的地方，習近平發出這樣的聲音：“我們要尊重人民首創精神，在深入調查研究的基礎上提出全面深化改革的頂層設計和總體規劃。”
“中國改革已進入新的階段，改革的‘頂層設計’呼之欲出。”官方媒體的解讀直指核心。
隨后召開的中央經濟工作會議更明確提出，2013年將深入研究全面深化體制改革的“頂層設計和總體規劃”，給出改革的“總體方案、路線圖、時間表”。
改革的“頂層設計”，已成眾所矚目的時局要害。
中國新領導層為什么當下的歷史時點上注目改革的頂層設計？目前改革面臨的難局需要頂層設計者發揮怎樣的作用？頂層設計本身應當如何設計，如何推進？圍繞這些議題，中央黨校黨建教研部主任王長江、中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇、中央黨校知名學者王貴秀與本報記者展開了討論。
“上面應該動了。”這是三位學者一致道出的對頂層設計的期待。
是時候制訂改革總體方案
《21世紀》：有沒有關注到近期中共新領導層關于改革頂層設計的連續講話？這是否意味著未來中國改革的組織方式將發生重大變化？
王長江：頂層設計對于中國改革的推進非常重要。之所以中央要提頂層設計，我個人判斷主要是針對現存的已固化的利益格局。改革進入攻堅階段，必須要調整利益格局，遏制既得利益膨脹，這是進行改革頂層設計的最根本目標。
周天勇：中國改革發展到現在，已到了必須要有一個總體改革方案的時候，這個總體方案應該包括改革的方向、路徑、階段以及配套等。今后的改革，將是一個綜合的多方面推進的進程。
《21世紀》：所謂的改革頂層設計，其中的“頂層”是指什么？
王貴秀：我理解的頂層是指最高決策層，在中國現行體制下，只有政治局常委這個級別才算是頂層，也只有這個層級的改革方案設計才算得上“頂層設計”。國家發改委制定不了這個方案，它最多只能算是改革的中間環節，其他部委和省市則屬于改革的執行環節。應該有一個超越各個部委之上的專設機構，但它同時又不是決策機構，研究和決策是要分開的。從一些發達國家的經驗來看，智囊團就是提出方案，只對方案的合理性負責，至于政治上的問題并不是他們考慮的范疇。決策和提出方案應該是兩撥人來做，不能混淆。從這個角度來看，中國現在還沒有改革的頂層設計機構。
改革初期是有過改革設計機構的，比如80年代初設立的國家經濟體制改革委員會，就是負責經濟體制改革方案的制定。這個機構沒有指揮權、決策權，主要工作就是調研，進而給決策層提供改革方案，但它比智囊機構職能要大，而且是在國務院各部委之上的。當時是體改委提改革方案，政治局常委拍板決策。后來，體改委被弱化為“體改辦”，再后來被并入發改委，改革職能逐漸弱化。尤其是這幾年，發改委權力越來越大，這對于中國改革的推進，負面作用要比正面大。
這兩年所謂的改革方案，都是由中層的部委提出來的，并不是頂層的方案，所以現在改革的主體也是部委，就是自己改自己。如果沒有類似體改辦這樣的機構，中央提出的頂層設計可能最后僅停留在文字上。
王長江：我個人觀點，改革應是上下互動的一個過程。首先中央要給改革提供明確的理念思路，同時基層也要敢于放開手腳去探索。所謂的頂層設計，不僅是中央層面把改革的方案拿出來，而且還要強調一個系統論的概念，把改革視作是一個系統工程，著眼于把改革的整體性跟可操作性有機結合起來，進行統籌規劃。現在中國的改革已經到一個關鍵性節點，必須要敢于觸動權力配置背后的利益格局，對既得利益給出明確限制，否則改革很難推開。尤其要警惕一種現象，即一些部門打著改革的旗號，實際是在擴充本部門的權力，使得改革傾向于“部門化”、“碎片化”。
要不要恢復體改辦？
《21世紀》：近期也不斷有人建言決策層，從統籌改革整體進程、制定中立改革方案考慮，應盡快恢復體改辦。你怎么看這種主張？
王貴秀：這幾年在體制改革上的確存在倒退的情況，缺乏整體設計，大多是部門層面的改革。比如中組部、人事部牽頭搞的干部人事制度改革，陸續出臺了很多文件，可要查一下這些文件，大多寫的都很明確，適用范圍定在省部級以下，改革對象不包括國家的頂層機構。我認為必須要有一個獨立的改革方案設計機構，不光自己做，還要聯絡發動民間的思想庫力量，現在就缺這一塊，恢復類似體改辦的機構是個思路。
王長江：頂層改革必須涉及到一個理念的轉變，理念如果不變，就會回到過去的老路，重蹈當年發改委的覆轍。這里所說的理念轉變，首先是制定者必須超越目前所有的部門之上，不能讓這些部門主導改革的進程，不能讓部門自己來調整手中的權力，必須要超越它們。我一直有個觀點，如果讓部門自己去設計改革方案，就是要求以常規工作為基本職能的部門把打破常規作為自己的任務，那就等于讓狐貍看著雞，你讓它不吃雞怎么可能呢？它不過是研究怎么吃得更香而已。第二，改革方案的設計要跟民間思想庫有所交集，因為這些社會上的思想庫比較中立，沒有利益糾葛，相對超脫一些。
周天勇：改革的頂層設計不能由現有的某個部門來設計，那樣很容易成為這個部門收權的方案，成了這個部門表達自己部門利益的方案。現在改革方案設計的確存在一個兩難困境，比如說財稅體制改革，有人認為應該由財稅部門去主導，因為作為業務部門，他們對這個領域的問題最清楚。但實際上，如果讓部門自己去做改革方案，你會發現每一個部門自己所做的都是一個不想改的方案，都是一個收權的方案。所以，頂層方案設計一定要超脫部門利益，免得淪為部門收權的工具。
勿淪為部委“收權”工具
《21世紀》：但也有一種聲音認為，恢復體改辦，弄一幫人坐在那里設計一整套大而全的頂層改革方案，會不會是閉門造車？會不會抹殺既往改革的活力？
王貴秀：誰也沒有要你提供一個完美無缺的方案，也不可能有這樣的方案。中國改革開放三十多年，正面反面前進倒退的經驗教訓都很多。改革的目標已經非常明確，經濟體制改革就是要實現市場化，政治體制改革就是要實現民主法治。至于怎么樣達到改革的目標，只有在推進中通過實踐經驗的積累才能夠具體化，而非一下子設計出未來十年的具體改革方案，那是純粹的空想。
摸著石頭過河這個口號，不能簡單否定，更不能簡單沿用。剛啟動改革時，可以嘗試摸著石頭過河，但這種改革策略只是局部的經驗性的方法，只能解決淺層次的具體環節上的問題，靠摸石頭是摸不著大方向的。改革深入到一定階段后，淺層局部的很多問題都已經觸及過了，開始進入到深層次本質性的問題，改革的難度也越來越大，在深水區里摸石頭，就不容易摸著了，這個時候還過分強調摸石頭，就是在阻礙改革推進。
周天勇：我要強調一點，必須謹防頂層設計的閉門造車。因為改革方案只有符合中國現實國情，特別是要考慮到當前各個利益方的博弈以及妥協，考慮到整個改革進程的風險，這個方案才能夠真正得以實施。你不能閉門設計出一套根本不能用的東西。
《21世紀》：今年3月全國兩會上，新一屆中央政府即將誕生，而新一輪大部制改革亦在籌劃之中。這項改革會不會在某種程度上制約部門擴權，打破既得利益，以利于頂層設計的制定？
周天勇：新一輪大部制的機構改革，一定要吸取過去的教訓。發改委成立之初是讓它抓宏觀，現在演變成具體審批項目的。當初叫發展和改革委，現在看這個委光是抓發展很少談改革，特別是最近這十年，發改委對改革的耽誤是很大的。
如果要成立一個機構來進行負責改革的頂層設計，我個人建議不要再搞什么部委了，可以成立一個由國務院總理直接牽頭的跨部門聯席制的體制改革管理辦公室。我這里所說的聯席制度，既是國務院的，又是黨中央的，橫跨黨政兩個口子。黨中央和國務院聯合的體制改革辦公室來推改革，才是強力部門。
這個辦公室主要做三件事：設計方案，推進實施、監督反饋。它的職能應該是一個閉環的，不能只設計方案，而不去監管方案實施的效果如何。要去跟蹤這個方案在實施時有沒有什么問題，需不需要微調。另外還要履行監督職能，如果沒有監督，改革方案很容易變成一紙空文。
為地方改革提供空間
《21世紀》：還有種聲音認為，現在推進改革所面臨的局面，已非上個世紀八十年代改革初啟時那么簡單。現有既得利益階層已有坐大之勢，即便有一個超脫的機構來做改革頂層設計，也可能會因既得利益階層阻撓而難以推進，對此您怎么看？
王貴秀：沒錯，這就是為什么我們現在改革這么難的癥結所在。改革難，不在于老百姓反對改革，而難在觸動了既得利益集團利益。現在同上世紀八十年代不同了，當時還沒形成那么龐大的既得利益群體，我把這個階層稱之為“權貴既得利益階層”。這個群體現在已經變得非常自覺，知道改革的目標就是針對自己，改革就是要革掉他們的既得利益。舉個很簡單的例子，財產申報為什么一直推遲？阻力在哪里？大家都很清楚。
周天勇：既得利益群體對改革的阻力確實越來越強。比如部門利益在坐大，部門太多、條規太多，部門利用自己的部門立法來收權，搞權力集中，地方沒法干事。有些改革光靠地方是做不了的，比如銀行改革地方就沒法做，監管部門對于銀行準入不放開，地方怎么弄？
王長江：我認為改革的勇氣正體現在頂層方案的設計上，說穿了就是你上面應該動了。以前的改革路徑已經走到了天花板，你現在敢不敢放開，給大家提供一個改革的平臺，讓大家去試去闖，在地方改革的基礎上形成一些共性的東西？要越過既得利益階層，科學規劃體制本來應有的運行規范。我一直強調，所謂的改革方案不是中央的事，也不是一個部門的事，更不是一個所謂詳盡的改革方案，關鍵是要給下面的探索提供空間。因為改革的動力主要來自基層、來自一線，它們需要直面各種矛盾挑戰。基層即使是為了自己的生存，也要想方設法改變現狀。對于基層而言，改革的動力是天生的。
現在地方改革主導者按照自己的想法去探索時，很容易碰到天花板。部門有各種規定，權力又大，可以隨意把責任和風險推卸給基層改革者，這就導致地方改革推力不足。中央必須要給地方改革提供空間。其實好多地方近年來陸續有一些改革的探索，但都被上級主管部門否定了。
《21世紀》：你個人對中央決策層年內推進改革頂層設計，作何預期？
周天勇：我個人覺得難度比較大，很復雜，關鍵要看下一步有什么實際的舉措出來。
王長江：我之所以提出上面的方案，還是基于中國特殊的權力運作模式，既然想有序改革，還是要這么改。中國改革有自有的邏輯，目前我所提出的是中國有序改革里衍化出的一種可行性方案。至于未來會怎么樣，我不去猜測，還是要按照改革的邏輯來。
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