甘肅省依法規范行政文件出臺
——《甘肅省規范性文件管理辦法》解讀
6月18日，省政府第七次常務會議審議通過了《甘肅省規范性文件管理辦法》，7月2日，徐守盛省長簽發第46號省長令，以省政府規章的形式發布《甘肅省規范性文件管理辦法》，將于今年9月1日開始正式實施。
這個《管理辦法》的出臺，是我省貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》和新頒布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》，規范各級政府機關抽象行政行為，加強政府自身建設，加快推進我省法治政府建設進程的又一重大舉措。對于從源頭上確保各級行政機關依法行政，維護公民、法人和其他組織合法權益具有重要作用和意義。
促進政府機關依法行政的根本保障
規范性文件是各級政府機關制定的涉及公民、法人和其他組織權益，具有普遍約束力的文件。
制定和發布規范性文件是各級行政機關貫徹法律、法規、規章，實施行政管理，依法履行職權的主要手段，也是一種準立法程序，應當建立科學完備的制度，實施嚴格的審查和監督程序。
2004年以來，根據國務院的要求，我省初步健全了“四級政府、三級監督”的規范性文件備案審查體系。但是，由于規范性文件制定無法可依，還存在著制定主體亂、調整范圍亂、制定程序亂的問題，集中表現為越權行政、濫用權力。2006年至2007年，僅省政府通過備案審查發現存在違法問題而責令糾正或建議修改的規范性文件就達21件。
在備案審查中發現的問題主要有五類，一是無法律依據擅自設定公民義務或剝奪公民權利；二是擅自設定行政審批事項或增設審批環節、條件；三是擅自設定行政處罰內容或自行規定罰款收繳方式；四是通過制定規范性文件為本地方、本部門謀取不正當利益；五是報備審查時避重就輕或隱瞞不報，文件制定不符合規范要求。規范性文件違法現象頻發，損害人民群眾的合法權益，引發了大量行政爭議，也損害了政府機關的公信力。因此，對規范性文件監督管理進行立法，有利于提高政府機關制度建設質量和依法決策水平，是確保行政文件行為合法、有效，促進政府機關依法行政的根本保障。
不得越權擅自制定規范性文件
規范性文件的數量龐大，主要是由于規范性文件制定主體眾多，涵蓋各個層級、各種職能的政府機關和組織。但是，規范性文件制定權作為一項行政管理職權，是有所限定的，并不是所有的機構都具有此項職權。一些不具有規范性文件制定權的機構，為了擴張權力，謀取利益，也越權擅自制定規范性文件，實施行政管理，造成“紅頭文件”滿天飛，使群眾無所適從，也使規范性文件的數量進一步膨脹，監督管理工作的難度增大。
為此，《管理辦法》第七條對規范性文件制定主體進行了限定，規定臨時性機構、行政機關的內設機構、行政機關的派出機構和受行政機關委托執法的機構不得制定規范性文件。通過對規范性文件制定主體的嚴格限定，有利于從源頭上控制規范性文件的數量，治理政府機構亂作為，遏制政出多門，越權行政的現象。
審核程序確保規范性文件質量
規范性文件出臺之前由法制機構統一進行審核把關，實行事前監督，可以最大限度地防止“問題”文件的產生，促進行政機關依法行政。
《管理辦法》將這一制度以立法形式確認下來，針對不同種類的規范性文件，確定了相應的審核程序。規定部門規范性文件出臺以前，由部門法制機構負責審核。對于政府規范性文件則設置了更為嚴格的審核程序。由起草部門的法制機構進行初審后，形成送審稿，報同級政府法制工作機構再次進行全面審核。同時，對審核的內容，審核的標準做出了具體規定，便于操作。此外，為了提高規范性文件審核工作的效率，《管理辦法》第二十條還對政府法制機構審核規范性文件的時限做出了具體規定。
前置審查確保基層政府依法行政
鄉(鎮)人民政府是我國最基層的政權組織，與人民群眾直接接觸，密切聯系。鄉(鎮)政府是數量最多的政府規范性文件的制定主體，其所制發的規范性文件數量龐大，內容繁雜，直接涉及群眾權益。而鄉(鎮)一級政府由于機構編制所限，沒有設立本級政府法制機構，也沒有專門的政府法制工作人員,無法對所制發的規范性文件進行審核，致使這些文件存在的問題得不到及時的發現和糾正。
為了解決這一問題，《管理辦法》第二十三條規定，鄉(鎮)人民政府制定涉及公民、法人和其他組織重大利益的規范性文件，必須由上級人民政府實施前置審查后方可發布。通過設置前置審查程序，將這類文件納入專門機構的審核范圍，確保基層政府依法行政。
關于規范性文件的審議和公布制度
一些行政機關特別是基層行政機關制定規范性文件隨意性很大，文件既不進行法律論證，也不提交會議審議，實行簡易程序，由主管領導直接簽發，往往造成文件質量不高，程序違法。
為此，《管理辦法》第二十四條規定，規范性文件草案應當由制定機關召開有關會議集體審議，審議通過后，由制定機關的主要負責人簽發。通過建立規范性文件集體審議制度，有利于完善決策程序，提高行政決策質量，預防行政決策中擅權、專斷和濫用職權的現象，體現了科學決策、民主決策、依法決策的要求。作為行政管理依據的規范性文件出臺后，按照政務公開的要求，必須及時向社會進行公布，便于群眾查閱、了解和遵守。未向社會公布的文件，不能作為行政管理的依據。
規范性文件的執行者不再是解釋者
規范性文件解釋，是在規范性文件施行過程中，由有權機關對規范性文件的內容和條文進行說明和闡釋。規范性文件解釋是對文件內容的細化和補充，是文件正確實施的重要保證，同規范性文件具有同等效力。
目前，規范性文件一般由制定機關授權執行部門或下屬機構負責解釋，這樣雖然提高了文件執行的效率，但是由于解釋者常常也是執行者，由于其職責所限，很難做到公平、公正，其解釋往往不能正確反應規范性文件制定者的本意，容易損害行政管理相對人的合法權益，引發行政爭議。
《管理辦法》第十三條規定，規范性文件由制定機關負責解釋，不再進行授權解釋。這樣規定有利于提高規范性文件解釋的嚴肅性和權威性，提高解釋工作質量，維護行政管理相對人的合法權益。
備案監督制度進一步完善
備案監督制度作為一種事后監督，是行政機關內部防范規范性文件違法的最后一道關口，對于防范行政權力的濫用，保護行政管理相對人的合法權益，具有重要意義和作用。2004年，省政府頒布《甘肅省規章規范性文件備案審查辦法》，我省規范性文件備案監督制度全面建立。近年來，各級法制機構堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”，依法履行職責，將各級行政機關的規范性文件全面納入備案監督的范圍。
結合規范性文件備案工作的實際，《管理辦法》又補充設置了若干條款，使備案監督制度進一步完善。特別是對目前比較突出的制定機關拒不報送規范性文件或者故意隱瞞規范性文件制定情況以逃避上級機關監督的行為，情節嚴重的，規定經上級政府批準，對規范性文件可依法予以撤銷，并向社會進行公布。為了進一步提高規范性文件的報備率，《管理辦法》第二十七條規定，規范性文件制定機關的發文機構在印制規范性文件時，應當同時向本機關法制工作機構提供備案所需數量的規范性文件文本及相關材料，由法制工作機構報送上級機關備案。
另外，省政府研究后認為，我省現在實行規范性文件有效期制度的條件尚不成熟，準備不夠充分，因此在《管理辦法》中對此暫未予以規定，待條件成熟后再行實施。
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