現階段如何統籌城鄉發展
西北師范大學繼續教育學院院長、教授 王宗禮
現階段統籌城鄉發展，必須從以下幾個方面進行努力：一、打破城鄉二元結構。這是現階段統籌城鄉發展的關鍵所在。在市場經濟條件下統籌城鄉發展，客觀上要求城鄉居民具有平等的社會權利，并在城鄉之間采取統一的經濟社會政策，包括勞動力在內的各種生產要素可以在城鄉之間自由流動。但從我國的實際情況看，建國初期，為使農村支持城市和工業發展，采取了城鄉二元分治的政策。改革開放后，雖然農村勞動力可以進城打工，但仍難以改變農民的身份，難以享受到城市居民的各種福利待遇。在原來城鄉行政主導的二元結構還遠沒有打破之前，城鄉居民又必須面對同一個大市場，在不同的起跑線上進行競爭和安排各自的生活，即形成新的市場主導的二元結構。這兩種二元結構的疊加進一步加劇了城鄉差距和城鄉割裂，阻礙了農村勞動力向城市轉移，也阻礙了城市人才到農村創業。因此，“十一五”時期，既需要盡快地打破城鄉二元的戶籍制度，賦予農民同等的生存權和發展權，確保城鄉居民競爭中的起點公平，還需要根據市場主導下二元結構的基本特征，加強再分配力度，縮小城鄉居民的收入分配差距。
二、深化農村綜合改革，為統籌城鄉發展提供制度保障。全面取消農業稅后，以推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為重點的農村綜合配套改革相當迫切。在改革新階段，農村綜合改革的實質在于調整農村生產關系和上層建筑不適應生產力發展的某些環節和方面，逐步消除影響城鄉互通的政策障礙，逐步建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度，以及農民增收減負的長效機制，為統籌城鄉發展提供有力的制度保障。未來幾年，農村綜合改革應當從農村最突出的矛盾出發，主要解決農民土地使用權的制度保障、建立農村公共服務體制和改善鄉村公共治理。以此為起點，逐步形成城鄉統一的經濟社會制度安排。
三、要加大農村公共產品的投入力度。我國農村的基礎設施建設比較落后，適度加快農村的基礎設施建設是必要的。在統籌城鄉發展的大背景下，應當看到，農村基本公共產品直接關系到農民的生存權和發展權，關系到農村社會的長治久安。因此，“十一五”時期要在為農村提供基礎設施的同時，把財政支農的重點放在為農民提供基本公共服務上。今后，要做到新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村；國家基本建設資金增量主要用于農村；政府征用土地出讓收益主要用于農村。這樣可以有效緩解不斷擴大的城鄉差距，并由此探索市場經濟條件下城鄉協調發展的新途徑。
四、應當努力在建立城鄉統一的公共服務體制上有所突破。從現實來看，城鄉公共服務的嚴重失衡、農村公共服務制度的嚴重缺失，已成為阻礙城鄉統籌發展的突出問題，并成為城鄉分治的焦點所在。農民工的身份歧視以及戶籍制度改革難以突破等，加劇了城鄉二元制度的格局，并由此引發和激化了許多新的社會矛盾。作為城鄉二元制度的一個直接后果，農民工沒有被納入城市政府公共服務的范圍牞他們在社會保障、勞動就業、義務教育、公共衛生等方面的基本需求被城市漠視。“十一五”期間，應當努力在建立城鄉統一的公共服務制度方面實現突破：首先，建立城鄉統一的義務教育體制。我國已經計劃從2006年至2010年，逐步把農村義務教育全面納入公共財政的保障范圍。在此基礎上，需要進一步探索一個長效機制，從制度上根本解決農村的義務教育問題，包括農民工子女在城市的義務教育問題。還需要在經費投入、辦學條件、師資力量上逐步統一城鄉標準。其次，加快建立新型農村合作醫療制度。我國絕大多數的省份都于2003年開始建立新型合作醫療的試點。“十一五”時期，應當繼續推廣好的經驗并使其制度化。最重要的是建立可持續的籌資機制，將各級政府的補助經費列入財政預算，在若干年內將中央和地方所有財政新增加的衛生投入全部用于農村。建立農民連續“參合”的獎勵機制，調動農民“參合”的積極性。再次，在全國范圍內初步建立農村最低生活保障制度。根據亞洲開發銀行的估計，如果建立農村最低生活保障制度，我國用財政支出的0.12%就可以全面解決近3000萬農村貧困人口的溫飽問題。對五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長期慢性疾病等缺乏正常勞動能力或基本生活條件的人口，繼續沿用原來的開發性扶貧方式，不僅成本高，而且也很難根本解決問題。“十一五”時期，我國應盡快建立覆蓋全國的農村低保管理和執行制度。可由民政系統專項負責，以縣級政府管理為主，對低保所需資金實行專項轉移支付，以保證資金來源的穩定性。中央財政可按統一標準向各地支付發放低保資金，而各地可以根據當地生活水準調整本地農村低保標準。最后，探索建立符合農村特點的養老保障制度。目前，我國60歲以上人口已超過總人口的10%；全國70%以上的老齡人口分布在農村，農村老齡化問題尤為突出。“十一五”時期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現階段的農民社會化養老保險制度。(作者系西北師范大學繼續教育學院院長、教授)
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